کشاورزی بی‌پشتوانه!

مقدمه
بخش کشاورزی یکی از اصلی‌ترین ارکان اقتصاد ایران به شمار می‌آید. این بخش با برخورداری از تنوع و گستردگی بالا در تولید محصولات و با سهمی معادل ۱۰ درصد از تولید ناخالص داخلی (GDP)، کمتر از ۶ درصد از سرمایه‌گذاری ناخالص کشور در سال ۱۴۰۲ را به خود اختصاص داده است. علاوه بر آن نوسان قیمت محصولات، خشکسالی، آفات و سایر بحران‌های طبیعی موجب شده سرمایه‌گذاری‌های فعلی این بخش در معرض ریسک‌های جدی قرار گیرد. علاوه بر آن شواهد نشان می‌دهد که طی سال‌های اخیر، روند رشد سرمایه‌گذاری همگام با رشد بخش کشاورزی نبوده است. از طرفی با توجه به سیاست‌های کلان کشور در زمینه «سرمایه‌گذاری برای تولید»، اهمیت توجه به چالش‌های سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی دوچندان می‌شود. این بخش نه‌تنها به‌عنوان یکی از مهم‌ترین عرصه‌های تولیدی با گستره‌ای وسیع در مناطق مختلف ایران شناخته می‌شود، بلکه نقشی حیاتی در تأمین امنیت غذایی کشور دارد. بر این اساس، در ادامه یادداشت، ضمن بررسی وضعیت کشاورزان و نهادهای مالی و نحوه تعامل آن‌ها، به برخی از مشکلات اساسی پیش‌روی کشاورزان اشاره شده و در پایان راهکارهایی برای بهبود شرایط موجود ارائه می‌شود.
دسته‌بندی‌هایی از کشاورزان
کشاورزان در داده‌های رسمی و ادبیات کارشناسی در دسته‌بندی‌های مختلفی طبقه‌بندی شده‌اند. بر اساس سرشماری عمومی کشاورزی سال ۱۴۰۳، در مجموع ۴۲۵۱ هزار واحد بهره‌برداری در کشور شناسایی شده است. از این میان، حدود ۷۲ درصد به خانوارهای معمولی ساکن، ۲۷ درصد به بهره‌برداران غیرساکن، نیم درصد به خانوارهای معمولی غیرساکن (عشایر) و حدود دو دهم درصد به شرکت‌های رسمی یا مؤسسات عمومی اختصاص دارد. این توزیع نشان می‌دهد که بخش عمده کشاورزی کشور بر دوش خانوارهای روستایی ساکن قرار دارد.
در دسته‌بندی براساس میزان زمین تحت مالکیت کشاورزان، واحدهای بهره‌برداری به چهار گروه دهقانی (سنتی)، تجاری کوچک، تجاری متوسط و تجاری بزرگ تقسیم می‌شوند. داده‌ها نشان می‌دهد کشاورزان دهقانی با در اختیار داشتن تنها ۳۷ درصد از اراضی، ۸۵ درصد از بهره‌برداران بخش کشاورزی را تشکیل می‌دهند. بنابراین، بیشترین سهم از واحدهای بهره‌برداری کشاورزی در ایران متعلق به بخش غیررسمی و کشاورزان فاقد شخصیت حقوقی است.
این واقعیت پرسش مهمی را پیش روی سیاست‌گذاران قرار می‌دهد: آیا ساختارهای تأمین مالی کشاورزی متناسب با شرایط و نیازهای قشر غالب کشاورزان ـ که عمدتاً خردمقیاس و غیررسمی هستندـ طراحی شده است؟ و در صورت نیاز به اصلاح، چه تغییراتی باید در این ساختارها ایجاد شود؟
تأمین مالی کشاورزی در ایران: نهادها و شیوه‌ها
در یک دسته‌بندی کلی، منابع تأمین سرمایه برای بخش کشاورزی در ایران به سه گروه رسمی، نیمه‌رسمی و غیررسمی تقسیم می‌شوند (عبداللهی، ۱۳۸۵). این نهادها به شیوه‌های متفاوتی با بخش کشاورزی مواجه می‌شوند. شبکه بانکی کشور، به‌ویژه بانک کشاورزی، در تعامل با شرکت‌های کشاورزی رسمی به دلیل وجود ساختار حقوقی مشخص با مشکلات کمتری روبه‌رو است. با این حال، مواجهه بانک‌ها با کشاورزان خرد و فاقد شخصیت حقوقی اغلب دشوار بوده و چالش‌هایی همچون کمبود وثایق معتبر، ناتوانی در سپرده‌گذاری، فرایند زمان‌بر وصول منابع و انعطاف‌ناپذیری در تعیین سررسید بازپرداخت تسهیلات را به همراه داشته است.
برای رفع این مشکلات، وزارت جهاد کشاورزی و نهادهای حمایتی اقداماتی را در سال‌های اخیر پیگیری کرده‌اند. از جمله می‌توان به راه‌اندازی سامانه «سیتا» با همکاری بانک کشاورزی، ارائه طرح‌های اشتغال‌زایی توسط کمیته امداد امام خمینی(ره) و مشارکت بنیاد برکت، بنیاد علوی و آستان قدس رضوی در تأمین تسهیلات خرد برای روستاییان اشاره کرد. بانک کشاورزی نیز با معرفی طرح‌هایی مانند «احسان» و «نوآور» درصدد کاهش موانع دسترسی کشاورزان به منابع مالی بوده است.
با وجود این اقدامات، مطابق با آمارهای بانک مرکزی در سال ۱۴۰۲ تسهیلات به حد مطلوب پرداخت نمی‌شود. مطابق با این آمار مجموع تسهیلات پرداختی شبکه بانکی به بخش کشاورزی حدود ۳۲۱ همت بوده است؛ معادل تنها ۶ درصد از کل تسهیلات اعطایی (۴۶۱۲ همت) در حالی که با احتساب ماده ۴۷ قانون رفع موانع تولید (۱۳۹۴) باید سهم تسهیلات بخش کشاورزی مطابق با سهم آن از ارزش افزوده تولید ناخالص داخلی که در همان سال حدود ۱۰ درصد بوده پرداخت شود. این شکاف نشان می‌دهد حداقل ۱۸۵ همت دیگر از تسهیلات به بخش کشاورزی توسط سایر بانک‌های تجاری اختصاص بیابد. به عبارتی بررسی ترکیب تسهیلات پرداختی توسط سایر بانک‌ها گویای تمرکز اصلی بانک کشاورزی در پرداخت تسهیلات است. به‌طوری‌که ۶۱ درصد از کل تسهیلات کشاورزی (۱۹۶ همت) توسط این بانک و تنها ۳۹ درصد (۱۲۵ همت) توسط ۲۷ بانک دیگر پرداخت شده‌ است. به‌طور متوسط هر بانک غیرتخصصی کمتر از ۲ درصد از تسهیلات کشاورزی را تأمین کرده است. این وضعیت نشان می‌دهد حتی با وجود قوانین الزام‌آور، شبکه بانکی هنوز نتوانسته سهم واقعی بخش کشاورزی را در تأمین مالی محقق کند.
در کنار شبکه بانکی، نهادهای نیمه‌رسمی مانند صندوق‌های تعاونی اعتبار و صندوق‌های غیردولتی حمایت از توسعه کشاورزی نقشی مکمل ایفا می‌کنند. برخی از آن‌ها مانند صندوق تعاونی اعتبار شرکت تعاونی شباهنگ همچنان فعال هستند و در بهبود دسترسی کشاورزان به منابع مالی مؤثراند؛ اما بسیاری دیگر به دلیل ضعف مدیریت و نظارت منحل شده و از چرخه تأمین مالی خارج شدند.
در کنار آن صندوق‌های غیردولتی حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری بخش کشاورزی همچنان به فعالیت خود ادامه می‌دهند. این صندوق‌ها با محدودیت‌هایی مانند بهره‌مندی صرفاً اعضای اولیه و کمبود بودجه‌های دولتی مواجه هستند. این موضوع باعث شده دامنه اثرگذاری این صندوق‌ها محدود باشد و بخش وسیعی از کشاورزان خرد همچنان خارج از شمول آن قرار گیرند. افزون بر این، برخی نهادهای حاکمیتی نظیر بنیاد برکت، بنیاد مستضعفان و کمیته امداد امام خمینی(ره) نیز با ارائه وام‌های خرد و تسهیلات اشتغال‌زایی در بهبود معیشت روستاییان نقش‌آفرینی کرده‌اند.
در مجموع، مواجهه نهادهای مالی با بخش کشاورزی نشان‌دهنده شکاف میان ساختارها و نیازهای واقعی بهره‌برداران است. نهادهای رسمی به دلیل الزامات وثایق و نگاه پرریسک، دسترسی کشاورزان خرد را محدود کرده‌اند؛ نهادهای نیمه‌رسمی و حمایتی اگرچه انعطاف‌پذیری بیشتری دارند، اما محدودیت منابع مانع از پوشش کامل نیازهای کشاورزان شده است. در این میان نقش بخش غیررسمی در تأمین مالی کشاورزان پررنگ می‌شود. در ادامه به این موضوع می‌پردازیم.
نقش بخش غیررسمی در تأمین مالی کشاورزان
بخش غیررسمی، به‌ویژه واسطه‌گران، با خرید محصولات کشاورزی در زمان برداشت یا حتی پیش از آن، نقش مهمی در تأمین مالی و تجاری‌سازی محصولات ایفا می‌کنند. اگرچه این واسطه‌گری موجب می‌شود بخش قابل‌توجهی از ارزش افزوده نهایی محصول نصیب خود آنان شود و کشاورزان از انتفاع کامل تولید محروم گردند، اما حضور دائمی واسطه‌گران در زمان برداشت، جنبه‌ای مثبت نیز دارد؛ چراکه مانع هدررفت محصول به دلیل تأخیر در برداشت می‌شود.
با وجود نبود آمار دقیق، شواهد حاکی از نقش پررنگ واسطه‌گران در تأمین مالی کشاورزان است. یکی از دلایل اصلی این امر شکاف میان نیاز واقعی بخش کشاورزی به نقدینگی و میزان تسهیلات اعطایی توسط شبکه بانکی است. به بیان دیگر، تقاضای کشاورزان برای دریافت تسهیلات بالاست، اما عرضه اعتبارات از سوی نهادهای رسمی با محدودیت‌های فراوان مواجه است. در نتیجه، کشاورزان برای تأمین نقدینگی به روش‌های غیررسمی، از جمله فروش سلف (پیش‌فروش) محصولات به واسطه‌ها، روی می‌آورند. این نقدینگی در مقاطع حیاتی کاشت، داشت و برداشت برای پرداخت دستمزد کارگران، اجاره زمین و ماشین‌آلات و نیز رفع نیازهای شخصی کشاورزان ضروری است. بنابراین، بخش غیررسمی از یک سو مشکل نقدینگی و بازاریابی محصولات کشاورزان را در کوتاه‌مدت برطرف می‌کند، اما از سوی دیگر مانع دستیابی کشاورزان به سهم واقعی ارزش افزوده و ایجاد اطمینان خاطر برای تداوم تولید در سال‌های آینده می‌شود.
اشکال کار کجاست؟
هر سه نوع تأمین مالی رسمی، نیمه‌رسمی و غیررسمی در بخش کشاورزی ایران حضور دارند و کشاورزان با آن‌ها تعامل می‌کنند. سیاست‌گذاری مالی در این حوزه عمدتاً بر گسترش تأمین مالی رسمی و نیمه‌رسمی متمرکز بوده است؛ به‌ویژه از طریق راهکارهایی همچون توسعه صندوق‌های تعاونی اعتبار، تأمین مالی خرد و بانکداری پیوندی، کشاورزی قراردادی و تأمین مالی زنجیره ارزش.
با وجود تنوع این ابتکارات، یک اشکال اساسی در همه آن‌ها مشاهده می‌شود: غلبه نگاه بالا به پایین. تجربه نشان داده است که این رویکرد در جامعه‌ای با پیشینه تمدنی و تنوع فرهنگی ایران، توانایی حل پایدار مشکلات تأمین مالی کشاورزی را ندارد. هرچند ممکن است برخی طرح‌ها در مقاطعی نتایج مثبتی در یک منطقه خاص داشته باشند، اما اغلب پس از مدتی به‌عنوان تجربه‌ای ناکام کنار گذاشته می‌شوند.
نادیده‌گرفتن اشکالات سیاست‌های بالا به پایین، موجب می‌شود واقعیت‌های کشاورزی ایران ـ از جمله مقیاس خرد بهره‌برداری‌ها و ماهیت خانوادگی نظام تولید ـ در نظر گرفته نشود. در مقابل، تأمین مالی غیررسمی به دلیل انعطاف‌پذیری و سازگاری با شرایط متغیر کشاورزان، توانسته است بخش مهمی از نیازهای فوری آنان را پوشش دهد، هرچند به دلیل ساختار غیررسمی خود با چالش‌های نظارتی و کارآمدی روبه‌روست.
به‌طور کلی، نگاه سطحی و مقطعی به راهکارهایی چون تأمین مالی از طریق صندوق‌های تعاونی اعتبار، تأمین مالی خرد، بانکداری پیوندی یا کشاورزی قراردادی بدون آسیب‌شناسی دقیق مزایا و معایب هر یک، موجب شده این راهکارها به‌عنوان سیاست‌های سرتاسری و دستوری بالا به پایین در کل کشور مطرح شوند و در عمل پاسخگوی نیازهای واقعی کشاورزان نباشند. هر ابزار بالقوه می‌تواند در چارچوبی مشخص مؤثر واقع شود، اما غلبه نگاه بالا به پایین و فقدان طراحی متناسب با پیچیدگی‌های بخش کشاورزی، مانع اصلی کارآمدی آن‌ها بوده است.
راهکار چیست؟
بخش‌های مختلف کشاورزی ایران شرایط اقلیمی، اجتماعی و اقتصادی متفاوتی دارند. بنابراین هیچ سیاست واحدی پاسخ‌گوی همه مناطق نیست. برای مثال، صندوق‌های تعاونی اعتبار در یک استان می‌توانند کارآمد باشند، اما در استانی دیگر چنین اثربخشی نخواهند داشت. راهکارها باید متناسب با نیازها و واقعیت‌های هر منطقه طراحی شوند و این امر تنها با مشارکت مستقیم کشاورزان امکان‌پذیر است.
هدف این یادداشت، ارائه یک راهکار واحد برای حل همه چالش‌های تأمین مالی کشاورزی نیست؛ بلکه تأکید بر چگونگی مواجهه صحیح با راهکارها و لزوم انطباق آن‌ها با شرایط بومی ایران است. تجربه سال‌های گذشته نشان می‌دهد که بسیاری از تدابیر موجود به دلیل نگاه مقطعی، ناپیوستگی و نبود یک چارچوب جامع و هماهنگ، یا ناکام مانده و یا پس از مدتی از دستور کار خارج شده‌اند. در ادامه اصولی ناظر به چگونگی راهکارها برشمرده می‌شود.
نگاه نظام‌مند به مالی کشاورزی
نظام مالی کشاورزی نیازمند رویکردی شبکه‌ای است که در آن نهادهای تأمین مالی و بیمه‌ای مکمل یکدیگر باشند. پیشنهاد اولیه‌ای ناظر به چگونگی عملکرد هر یک از نهادهای مالی مطرح است. بدین صورت که بانک کشاورزی بر پروژه‌های بزرگ سرمایه‌بر (توسعه باغات، گلخانه‌ها، خرید ماشین‌آلات) متمرکز شود؛ صندوق‌های توسعه‌ای و تعاونی‌های اعتبار اعتبارات خرد برای کشاورزان خرده‌مالک و زنان روستایی را فراهم کنند؛ و نهادهای بیمه‌ای، پوشش ریسک‌های متناسب با شرایط اقلیمی مناطق مختلف (خشکسالی، سیلاب، بیماری‌های گیاهی) را ارائه دهد. این تقسیم وظایف به دنبال ایجاد مانع برای موازی‌کاری، افزایش دسترسی گروه‌های مختلف کشاورزان به منابع مالی و هدایت رقابت نهادهای مالی را از سودمحوری صرف به سمت اهداف توسعه‌ای است. لکن باید بررسی و پژوهشی کامل برای آن صورت بگیرد.
استفاده از تجارب جهانی با انطباق بومی
تجارب جهانی مانند تأمین مالی خرد (الگوی بنگلادش) یا کشاورزی قراردادی (فرانسه، هلند، آمریکا، چین) در ایران نیز معرفی شده‌اند. اما پرسش این است که آیا این الگوها به‌درستی متناسب‌سازی و بومی‌سازی شده‌اند؟ شواهد نشان می‌دهد اجرای آن‌ها اغلب ناقص بوده و با واقعیت‌های کشاورزی خردمقیاس ایران سازگار نبوده است. بنابراین، هر الگویی باید با توجه به شرایط محلی و ظرفیت‌های تولیدی بازطراحی شود.
لحاظ نقش تشکل‌ها و انسجام نهادی
راهکارهای مالی تنها در بستری نهادی و اجتماعی پایدار به نتیجه می‌رسند. تشکل‌های کشاورزی ابزار اصلی ارتقای قدرت چانه‌زنی کشاورزان در برابر نهادهای مالی هستند. همچنین انسجام ملی میان دولت، بخش خصوصی و صنایع تبدیلی می‌تواند کشاورزی را به موتور توسعه صادرات غیرنفتی و اشتغال روستایی بدل کند. نمونه‌هایی در هند نشان داده‌اند که ساختارهای واسط میان کشاورزان و نهادهای مالی می‌توانند نقش اعتبارسنجی و تخصیص هدفمند منابع را ایفا کنند. در ایران نیز تعاونی‌ها و گروه‌های جهادی ظرفیت ایفای چنین نقشی را دارند.
واقع‌نگری به بخش کشاورزی ایران
هرگونه سیاست‌گذاری باید بر پایه شناخت درست از واقعیت‌های اقتصاد ایران باشد. محدودیت‌هایی همچون کسری بودجه، تحریم‌ها، خشکسالی‌ها و سیلاب‌های فصلی، چارچوب اجرایی سیاست‌ها را شکل می‌دهند. در عین حال ظرفیت‌هایی مانند نیروی جوان تحصیل‌کرده، موقعیت ژئوپلیتیکی ممتاز، تنوع اقلیمی و پیشینه کشاورزی اصیل، فرصت‌های بزرگی برای توسعه هستند.
در مجموع کشاورزی نقطه مزیت ایران است و باید به‌عنوان ستون امنیت غذایی و مقاومت اقتصادی شناخته شود. رسمیت‌بخشی به هویت کشاورزان خرد، طبقه‌بندی آنان بر اساس توان تولید و تخصیص اعتبارات و حمایت‌ها متناسب و همراه با مسئولیت‌های اجتماعی می‌تواند به پایداری و کارآمدی نظام مالی کشاورزی و بخش کشاورزی کمک کند.
منابع
-بانک اطلاعات سری‌های زمانی اقتصادی بانک مرکزی.
-سرشماری عمومی کشاورزی.(۱۴۰۳). مرکز آمار ایران.
-گزارش‌های هئیت مدیره به مجمع بانک کشاورزی (۱۴۰۲).
– قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور(۱۳۹۴).

منبع اصلی : مرکز رشد دانشگام امام صادق (ع)